2020-04-09 18:35

上海法治报：建议全面禁止捕杀和食用伴侣动物

2月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），全面禁止食用陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，这是一次重大的历史性突破。

近日，《深圳特区全面禁食野生动物条例》（征求意见稿）拟将野生动物和猫狗都排除在可食用范围之外，走出了可喜的第一步（该条例现已通过，自2020年5月1日起施行）。笔者着眼社会治理法治建设，结合依然严峻的防疫形势研究认为，国家应当进一步完善动物防疫法律体系，全面禁止食用不可屠宰食用的动物，其中应当包括伴侣动物。

疫情防控中
枉法捕杀伴侣动物现象
严重存在

与2003年非典时期一样，野生动物的灾难再次波及到伴侣动物(犬和猫)。因野味市场关闭，犬猫成为野味的替代品。同时，以防疫为名，地方政府和社区大肆捕杀流浪猫狗，甚至捕杀、焚烧、活埋家养宠物；宠物主人遗弃无数，甚至从楼上抛下摔死的恶行屡屡发生。特别是，大疫当前，一些非法猫狗肉产业的既得利益者利用疫情散布谣言，煽动遗弃和捕杀，增加流浪动物数量，加剧了社会戾气。

令人气愤的是，这一切都是在中国工程院院士钟南山、中国疾病预防控制中心主任高福、中国农业大学动物医学院副院长金艺鹏、国家卫生健康委专家组成员蒋荣猛等诸多医学专家、世界卫生组织、国务院、人民日报、央视新闻、北京卫视、东方卫视、温州日报等权威媒体一再辟谣的前提下发生的，既没有医学证据，也没有法律依据。

一些基层政府和社区以“防患于未然，是特殊时期的一种必要举措”为借口，但是特殊时期的必要措施并不是基层政府有权力随心所欲采取的。《传染病防治法》第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽。

《动物防疫法》第三十二条规定，发生二类动物疫病时，县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等控制、扑灭措施。这两部法都是规定对染疫的动物采取扑杀措施，或者限制易感染的动物出入。这些家养的犬猫和流浪动物既非染疫的动物，也非易感染的动物，法有明文规定，不得滥杀。

一些基层政府和社区以《传染病防治法实施办法》第二十九条（狂犬病的防治管理工作按照下列规定分工负责：公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬……乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬）为借口捕杀。

首先，该条是赋予公安部门和乡镇政府捕杀野犬的权力，与家养宠物和流浪猫无关。

其次，该条规定的捕杀野犬是为了预防狂犬病，与这次的新型冠状病毒肺炎没有关系。

最后，该条本身涉嫌违反其上位法《传染病防治法》，不仅不能达到《传染病防治法》所规定的防治狂犬病的目的，反而造成了严重的社会问题。

卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。正是由于若干非洲最不发达国家和中国拖后腿，WHO在2015年修订了实现全球基本消灭狂犬病的目标的期限：2030年（而不是原定的2020年）实现人类狂犬病零死亡(引自狂犬病研究专家严家新)。拉美国家在2010年已宣布基本实现目标，印度等许多亚洲发展中国家都已纷纷承诺按时达标。目前全世界都在对中国政府拭目以待。

概言之，大疫当前，捕杀猫狗既没有医学证据，也没有法律依据，反而会混淆疫病根源，混淆矛盾，分散防疫工作的注意力，浪费政府资源，甚至可能激化社会矛盾以至于妨碍疫情管控大局。

民众缺乏防疫常识
和对伴侣动物的正确认知

如果动物防疫法律法规得到严格执行，因宰杀、食用动物发生的传染病便有可能在最大限度内得到控制。党中央要求谁执法谁普法，而相关部门怠于执法，也怠于普法。《动物防疫法》和“防疫”这个概念，对一般民众来说，非常陌生。因为缺乏基本的防疫常识，有的人抱着“宁可错杀而不放过一个”的思想来对待动物。

李兰娟院士在接受央视采访时仅仅表示，宠物平日要做好免疫，在传染病流行期间要加强管理。一些媒体人便借题发挥，作出“宠物会感染新型冠状病毒”的判断。在本次疫情发展至今也没有猫狗感染病毒的当下，各地基层政府和社区不依法防控、捕杀猫狗的现象依然存在。

值得注意的是，著名科普网站“果壳网”2月2日发表了一篇文章，主张清理流浪动物。理由竟然是，虽然目前没有证据显示猫狗会感染新冠状病毒，但也没有证据显示猫狗“不会”感染新冠状病毒。文章称这个世界不只属于人类和人类豢养的家畜，也属于野生动植物这些“原住民”，而流浪猫狗并不是野生生态系统里的健康组成部分。这是该文章作者欠缺伴侣动物的常识。

伴侣动物是分享人类家园和生命的动物，在一般国家和地区比其他动物得到更多的法律保护，给予流浪动物绝育、防疫、收容、领养、安乐死等人道待遇，禁止遗弃和虐待，禁止食用。我国港、澳、台地区，越南、泰国、马来西亚等周边国家均出台了有关禁止食用猫狗的法令。日本人不杀狗不吃狗肉，韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。其他国家亦然，比如美国国会2018年通过了一项禁食猫狗肉的法令，俄罗斯总统2018年签署了“负责任对待动物”法令，禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。

在有法可依的情况下，伴侣动物依然不幸沦为被随意清理的对象。世界上100多个国家没有以捕杀手段对待流浪动物，依然成为无狂犬病国家。迄今，我国是世界上唯一一个没有真正意义上的动物保护法的大国。

从防疫角度
全面禁止捕杀和食用猫狗的
法律建议

在法律层面，如果说野生动物非法交易泛滥的主因是动物防疫法没有得到执行，那么非法伴侣动物交易的泛滥不仅是因为法律没有得到执行，而且相关主管部门在执法中将伴侣动物的“非食品原料”法律地位异化为“食品原料”。

必须强调的是，犬猫不属于原食品药品监管总局发布的《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》中“农业部尚未出台检疫规程，无法出具检疫证明的除外”的范围。与其他动物不同，原农业部之所以没有制定犬猫屠宰检疫规程，不是因为“尚未出台”，而是不可能制定。禁止屠宰是国际立法通例和历史趋势，我国也不会逆世界潮流而损毁自身的国际形象。而且，国务院食品安全办《关于犬类屠宰许可和监管问题的复函》（食安办函〔2015〕25号）明确指出，国内尚无明确的肉用犬品种，食用狗肉有风险，那么许可“以食用为目的的养殖并屠宰犬类”显然是不符合《动物防疫法》《食品安全法》“维护公共卫生安全”“保证食品安全”的立法宗旨，破坏防疫秩序。

然而，以“食用”为目的的猫狗交易遍布全国，甚至在北京、杭州、广州、深圳、上海等城市，被颁发营业许可证的狗肉馆比比皆是。执法部门给出的理由基本一致：首先以“未制定狗肉屠宰检疫检验规程”为由肯定狗肉销售行为，无视由此带来的人畜共患病风险和食品安全；其次以“国家未明文规定吃狗肉”为由颁发经营许可证，将“未禁止食用”等同于“未禁止销售”，混淆消费行为和经营行为，混同“法无禁止即可为”的民法原则与“法无授权不可为”的行政法原则。在“食品原料”的定位下，数十年来国内形成一条巨大的偷盗毒杀非法猫狗肉产业链。无论是有证还是无证，各地食用的狗肉和猫肉均为偷盗毒杀而来，不仅没有屠宰检疫，连原农业部一犬一证、一猫一证的产地检疫要求都没有达到，因此而发生的人身伤亡、食品安全事件屡见报端。

而且，我国依然是狂犬病第二大国。其他国家和地区通过强制防疫制度和流浪动物收容制度来消灭狂犬病。我国的消灭方式是“吃”和“捕杀”。《传染病防治法实施办法》第二十九条违反其上位法《传染病防治法》《动物防疫法》，授予公安部门和乡镇政府捕杀职权，导致对犬类实施的暴力以法律的名义随时随地上演。

概言之，从防疫和动物福利的角度，必须正视伴侣动物与人类的亲密关系。在我国的动物防疫法体系和动物法体系中，尚缺少伴侣动物立法。因而，建议制定《伴侣动物保护和管理法》，承认伴侣动物的“非食品原料”法律地位，禁食猫狗以防范公共卫生风险。同时，与国际接轨，建立流浪动物收容机构，严格执行狂犬病强制防疫制度，达到联合国2030年消灭狂犬病的目标，保障公共健康。通过对伴侣动物的依法保护，维护公序良俗，促进社会主义精神文明建设。

（本文刊登于《上海法治报》2020年4月1日B6版）

作者 | 钱叶芳(作者系浙江理工大学法政学院教授，中国社会法学研究会常务理事，浙江省法学会社会法学研究会副会长)

编辑 | 刘家杭